Propiedad y vivienda: el contenido esencial ante la crisis

La crisis habitacional que atraviesa España desde hace más de una década no es solo un problema económico o urbanístico. Es también, y quizá sobre todo, un problema constitucional. La escalada de los precios de compra y alquiler, la escasez de vivienda social y el aumento de la desigualdad residencial han situado frente a frente dos mandatos que durante mucho tiempo convivieron sin grandes fricciones: el reconocimiento del derecho de propiedad en el artículo 33 de la Constitución y la proclamación del derecho a una vivienda digna y adecuada en su artículo 47. La pregunta que hoy se impone es si el marco vigente permite equilibrar ambos o si, por el contrario, exige una reinterpretación profunda que la jurisprudencia todavía no ha terminado de realizar.

Conviene empezar por la historia. Desde el constitucionalismo europeo de posguerra, la propiedad dejó de concebirse como un derecho absoluto para integrarse en una concepción estatutaria y socialmente condicionada. La Constitución española recogió esa orientación al someter el derecho a su función social, una cláusula cuyo alcance nunca ha estado del todo claro. La propiedad se entiende hoy como un haz de facultades, deberes y límites cuyo equilibrio responde a la estructura del Estado social. Ahora bien, esa capacidad de configuración legislativa no es ilimitada. Tropieza con el contenido esencial, que actúa como garantía frente a intervenciones capaces de desnaturalizar el derecho y despojarlo de las facultades mínimas que lo hacen reconocible.

El derecho a la vivienda, por su parte, ha ganado densidad jurídica. Su ubicación entre los principios rectores sigue condicionando su eficacia directa, pero los estándares internacionales derivados del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de la Carta Social Europea, junto con determinadas líneas de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, le han conferido una fuerza creciente. Leído en conexión con la dignidad de la persona, el artículo 47 posee una eficacia normativa más intensa de lo que su formulación programática permitiría anticipar. La vivienda deja de ser un mero objetivo político para convertirse en presupuesto del ejercicio de otros derechos fundamentales, y su inaccesibilidad compromete la efectividad de la Constitución en su conjunto.

Desde la perspectiva del derecho constitucional, la clave para resolver el conflicto se encuentra en la interacción de tres conceptos. La función social justifica intervenciones orientadas al interés general; el principio de proporcionalidad exige que esas intervenciones sean idóneas, necesarias y equilibradas, y el contenido esencial opera como límite infranqueable. La Ley por el derecho a la vivienda de 2023 y la jurisprudencia constitucional más reciente sobre zonas de mercado tensionado, regulación de rentas y deberes vinculados al uso del inmueble ofrecen un panorama matizado. El Tribunal Constitucional reconoce al legislador un amplio margen, pero insiste en que no puede anular las facultades mínimas que identifican a la propiedad ni convertirla en simple instrumento de políticas coyunturales.

Existe un aspecto que suele quedar al margen del debate: la relación entre la intervención sobre la propiedad privada y la debilidad del parque público. España presenta una de las tasas de vivienda social más bajas de Europa, y la escasez histórica de viviendas de protección oficial explica en buena medida que los poderes públicos recurran a cargas cada vez más intensas sobre los propietarios particulares. Cuando la vivienda protegida no funciona como un verdadero servicio público esencial, la presión se desplaza hacia el mercado privado. El juicio de proporcionalidad no puede limitarse entonces a valorar la finalidad legítima de la medida; debe preguntarse también si existían alternativas menos gravosas al alcance de la propia Administración. Esa pregunta, aparentemente técnica, obliga a examinar el comportamiento previo de los poderes públicos: cuántas viviendas protegidas se han construido, cómo se gestionan las existentes y qué esfuerzo presupuestario se ha realizado antes de recurrir a la limitación de facultades privadas. Sin ese examen, la proporcionalidad queda reducida a una fórmula vacía.

Una política que impone limitaciones severas a los propietarios mientras mantiene inactivo o infrautilizado su propio patrimonio residencial difícilmente supera un examen riguroso de necesidad. Parece razonable, por ello, que el control constitucional de estas medidas incorpore una valoración del esfuerzo público previo, de modo que la carga sobre los particulares aparezca como complemento de la acción administrativa y no como su sustituto. Tampoco es indiferente la naturaleza del propietario afectado: no presenta la misma posición quien gestiona cientos de viviendas como actividad empresarial que la familia que alquila un único inmueble, y una proporcionalidad bien entendida debería modular la intensidad de la intervención en función de esa diferencia.

De todo ello se desprende la necesidad de una relectura constitucional del derecho de propiedad. La función social no puede entenderse como una cláusula retórica, sino como un criterio sustantivo que orienta la configuración del derecho y justifica obligaciones positivas vinculadas a necesidades colectivas. Al mismo tiempo, debe preservarse un contenido esencial que impida su vaciamiento funcional. Queda abierta la cuestión de una eventual reforma del artículo 47, que podría reforzar la exigibilidad del derecho, aunque no constituye una condición previa para avanzar: buena parte de lo que se reclama puede alcanzarse mediante una interpretación sistemática y una aplicación rigurosa de la proporcionalidad. El debate sobre la vivienda es, en última instancia, un debate sobre el modelo de Estado social que la Constitución quiso diseñar.

Si desea ampliar el análisis constitucional aquí esbozado, le recomiendo la lectura del siguiente artículo doctrinal de mi autoría:

Función social, proporcionalidad y contenido esencial: una relectura constitucional del derecho de propiedad ante la crisis habitacional

Rafael Linares Membrilla

Abogado en Tenerife